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Economie ou santé: faut-il choisir?

Cédric Tille

Cette tribune de Cédric Tille, professeur d’économie à l'IHEID et directeur du programme d’assistance bilatérale et de renforcement des capacités des banques centrales, est un extrait de notre nouvelle Revue «Le Grand Confinement», à commander sur notre site. Vu l'intérêt public de sa réflexion, elle est exceptionnellement publiée en accès libre. Heidi.news vit de ses abonnés, sans publicité. Rejoignez-nous, à partir de 16 francs par mois!

Le Covid-19 a plongé l’économie mondiale dans sa pire récession depuis la Seconde Guerre mondiale. Cette chute de l’activité est due en grande partie aux mesures de restriction sanitaires. Faut-il en conclure qu’il y a un choix à faire entre sauver des vies et sauver des emplois? Eh bien non, les deux aspects vont en fait de pair. Cela dit, adopter des mesures sanitaires plus ciblées réduirait nettement le coût économique, pour autant que l’on parle bien de ciblage et pas de dilution des précautions.

La crise a fortement stimulé la recherche économique sur ses différents aspects, avec une grande production d’analyses de qualité. Par exemple, le réseau de recherche économique Center for Economic Policy Research a mis en place une plateforme publiant rapidement divers travaux. La Revue suisse d’économie et de statistique propose également des travaux plus ciblés sur notre pays. Cette manne de contributions nous permet de tirer toute une série de leçons.

Une situation hétérogène

L’impact économique n’est pas le même partout. Dans le cas de la Suisse, cela s’explique en partie par la géographie de la pandémie elle-même, car la première vague a plus fortement touché la Suisse latine (la remontée actuelle est par contre plus homogène). Mais cela n’explique pas tout. Les chercheurs disposent de nos jours de plusieurs indicateurs d’activité économique en temps réel, par exemple via l’utilisation des moyens de paiement, ce qui permet une vision détaillée de l’impact économique.

La baisse d’activité durant le confinement a été plus marquée dans les régions urbaines, la situation s’étant en partie homogénéisée avec le déconfinement progressif. Une première raison est que les pendulaires confinés ont reporté les achats usuellement faits dans les villes où ils travaillent vers leurs lieux de domicile. Une seconde raison est que, dans un secteur économique donné, les zones urbaines sont sur un segment différent de celui des zones rurales. C’est par exemple le cas dans le tourisme, car les zones urbaines dépendent davantage d’une clientèle étrangère et d’affaires, alors que les zones rurales ont bénéficié du fait que les Suisses ont reporté leurs vacances sur des destinations domestiques.

L’impact économique dépend aussi du revenu et est plus marqué pour les gens en bas de l’échelle. Les emplois mieux rémunérés sont en effet aussi ceux où la proximité physique est moins importante et qui peuvent plus aisément être effectués à distance. Cette dimension soulève de profondes questions quant aux politiques de redistribution, sur lesquelles nous reviendrons.

La réaction à l’épidémie a aussi été hétérogène entre les cantons. La mobilité des personnes en Suisse a nettement diminué depuis début mars. Cette diminution a été plus marquée dans les cantons latins, ainsi que dans ceux où la population est plus positionnée à droite et moins encline envers ls mesures de redistribution des revenus. Cela dit, les écarts régionaux sont d’une ampleur relativement limitée.

Y a-t-il un choix à faire entre sauver des vies et sauver des emplois?

A première vue, la réponse semble être évidemment oui: les mesures de confinement font que plusieurs secteurs ne peuvent tout simplement pas fonctionner, et donc réduisent l’emploi. Limiter le confinement permettrait alors de préserver des emplois, et différents pays peuvent placer le curseur entre emplois et santé à différents points.

S’il est vrai que fermer des entreprises – comme les restaurants – implique nécessairement que leurs employés seront sans activité, il ne s’ensuit pas que rouvrir ces entreprises va automatiquement ramener les emplois. Il faut en effet prendre en compte les choix des consommateurs: un restaurant ouvert donne au consommateur le choix de s’y rendre, mais pas l’obligation. Un déconfinement qui n’est pas accompagné de la confiance des consommateurs ne permet pas de stimuler l’activité économique. La situation des villes américaines lors de l’épidémie de 1918 offre un exemple intéressant. Les villes ayant pris les mesures sanitaires les plus drastiques ont connu une meilleure situation économique au final.

Nous pouvons faire une analogie avec une personne qui se serait méchamment tordu la cheville en faisant de la course à pied. Celle-ci se verra prescrire un repos, et donc ne pourra pas courir pendant plusieurs jours. La meilleure convalescence est d’attendre que sa cheville soit pleinement remise; cette personne pourra alors se remettre à courir au même niveau qu’avant. Si toutefois elle reprend la course trop vite, la guérison ne se fera pas correctement et elle ne retrouvera pas sa forme initiale.

Plusieurs études ont montré que l’activité économique est fortement liée à la confiance des consommateurs, et pas seulement aux mesures formelles de confinement. En Suisse, nous observons que l’activité économique a baissé clairement dès la mi-février, surtout en Suisse latine, c’est-à-dire environ deux semaines avant que les mesures formelles de confinement ne soient adoptées. La baisse de l’activité a ensuite continué jusqu’en avril. Les consommateurs n’ont donc pas attendu l’aval des autorités pour restreindre leurs activités, ayant bien compris, au vu des nouvelles venant par exemple d’Italie, combien la situation était sérieuse.

Une autre illustration est donnée par les Etats-Unis. Les mesures de confinement ont été rapidement levées dans plusieurs Etats, notamment dans le sud et le centre, alors que les Etats du nord-est, plus durement touchés initialement, sont restés plus stricts. Cette levée des mesures a conduit à une reprise de l’activité économique, mais également du nombre d’infections. Le rallumage de l’épidémie a sapé la confiance des consommateurs, et nous assistons actuellement à un tassement de l’activité économique alors qu’elle n’avait pas retrouvé son niveau initial. Cela montre bien qu’un déconfinement précipité n’offre qu’une amélioration temporaire de la situation économique.

Le message qui ressort de ces expériences ainsi que de travaux récents est que le choix entre santé publique et activité économique est subtil. Il y a un clair choix initial, car le confinement ferme des secteurs d’activité. Mais, par la suite, activité économique et santé se complètent. Par exemple, plusieurs modèles macro-économiques qui incluent la dynamique de l’épidémie montrent qu’un relâchement trop rapide peut au final conduire à une récession plus longue. Une reprise solidement ancrée de l’activité ne peut se faire que si la situation sanitaire est correctement gérée.

Les autorités doivent-elles intervenir?

Comme indiqué ci-dessus, la consommation s’est ralentie avant que les mesures officielles de confinement ne soient mises en place. En outre, les ménages peuvent réduire le coût économique pour un gain de santé donné en réorientant leur consommation de catégories plus risquées, comme les bars, où la consommation prend la forme d’interactions de proximité, vers des catégories moins risquées. Si les choix libres des ménages conduisent à un ralentissement de l’activité qui est bénéfique du point de vue sanitaire, les autorités ne devraient-elles pas laisser faire?

L’intervention de l’Etat est nécessaire, car nous sommes en présence d’externalités marquées, c’est-à-dire que les individus ne prennent pas en compte l’impact substantiel qu’ils ont sur les autres. Si je suis par exemple porteur du virus, je n’ai – égoïstement – pas de raison de rester confiné, car je ne peux être encore plus infecté. Par contre, je représente un danger pour les autres personnes, à qui je peux transmettre la maladie. Certes, le cas de figure d’une personne totalement égoïste est, heureusement, exagéré, mais il n’en demeure pas moins que le gain qu’un individu retire de la réduction de ses activités est plus faible que celui que la société dans son ensemble en retire.

Il est donc justifié que les autorités imposent des restrictions. C’est d’autant plus le cas lorsque la condition de santé des personnes n’est pas connue, y compris d’elles-mêmes. Plusieurs travaux de recherche ont introduit la dimension de santé dans les modèles macro-économiques en considérant que les personnes peuvent être infectées, guéries ou susceptibles d’être infectées, se basant sur les modèles développés en épidémiologie. Ces recherches permettent de voir comment les mesures officielles affectent la dynamique de l’épidémie et le coût économique. Il en ressort que l’épidémie est nettement plus marquée lorsque les autorités laissent les personnes agir à leur guise. Des mesures de confinement cassent la dynamique de l’épidémie, certes au prix d’une récession, mais celle-ci peut s’avérer suffisamment courte pour finalement présenter un moindre coût que l’approche sans restrictions.

Un élément supplémentaire en faveur de l’intervention est que plus les mesures sont prises rapidement, plus elles sont efficaces. Les autorités doivent donc prendre garde à ne pas «rater le train»: une fois que l’épidémie est lancée, la contenir s’avère plus difficile et les diverses mesures de confinement auront alors un impact modéré. Les recherches sur le déploiement des mesures en Allemagne offre un exemple intéressant, car celui-ci s’est fait à des stades différents de l’épidémie selon les régions. On constate qu’une mesure donnée est d’autant plus efficace qu’elle a été prise tôt. Le problème d’externalité décrit plus haut va donc s’accroissant avec le temps, et les choix individuels de confinement auront tendance à venir trop tard.

Confiner plus finement aide beaucoup

Les recherches montrent que le coût économique de la politique sanitaire, que ce soit directement lors de l’instauration d’un confinement ou indirectement via la confiance des ménages lors d’un déconfinement, peut être très différent selon les mesures spécifiques. L’approche idéale est de confiner les personnes porteuses du virus tout en laissant les autres libres de se déplacer. Comme les premières ne représentent qu’une petite partie de la population, mais sont la principale source de contamination, cette approche permet de cibler les mesures sanitaires là où elles sont nécessaires. Un confinement général de la population implique certes aussi un confinement de la minorité de personnes malades, mais aussi celui du reste de la population, ce qui est économiquement coûteux et sanitairement peu utile. Cet aspect ressort clairement des modèles économiques incluant la dynamique de l’épidémie.

Comment mettre cette approche idéale en pratique? Elle requiert un dépistage large de la population pour identifier les personnes malades, ainsi qu’un traçage strict pour les isoler et empêcher des contaminations supplémentaires. C’est l’approche suivie par des pays comme Taïwan ou la Corée du Sud. On le voit, cette approche demande des moyens substantiels, aussi bien pour les tests que pour le traçage. Le rôle de l’État y est primordial, car le problème d’externalité est très marqué: il suffit qu’une minorité de gens ne jouent pas le jeu pour que l’information sur l’étendue de l’épidémie devienne trop imprécise pour être utile. Les mesures doivent alors avoir un caractère obligatoire, et se limiter au bon vouloir de la population risque hélas d’être insuffisant. En outre, cette approche est d’autant plus efficace qu’elle est mise en place rapidement, car rattraper le chemin perdu une fois l’épidémie en route est difficile.

Que faire si l’approche idéale ne peut pas être mise en pratique? Il existe toute une palette de mesures qui limitent la propagation, surtout si elles sont prises conjointement, tout en n’impliquant qu’un coût modéré. Le port obligatoire du masque est l’une d’elles. Une autre est une forte limitation des rassemblements de masse. Certes, cela implique un coût pour les entreprises qui en vivent, comme les bars, mais ce coût doit être mis en perspective avec le bénéfice pour l’ensemble de l’économie. Un travail de recherche portant sur l’Allemagne montre que ces mesures sont efficaces, l’élément clé pour la réduction de l’épidémie étant le maintien des distances.

L’épidémie accroît les inégalités

Le coût économique de l’épidémie est non seulement substantiel, mais il affecte plus fortement les personnes à faibles revenus. Une première raison est que les travaux impliquant une proximité avec d’autres personnes sont plus fortement représentés dans les emplois à faible revenus. Ces personnes vont donc particulièrement souffrir d’une baisse de la demande dans ces secteurs. En outre, les personnes à faible revenus ont également peu de réserves financières et ne sont pas en mesure de traverser une période sans revenu aussi facilement que des personnes plus aisées. La manifestation la plus frappante de ce problème a été les longues files d’attente pour la distribution de nourriture, y compris en Suisse.

Cet impact sur les inégalités n’est pas propre à la situation actuelle. Une situation similaire a été observée lors de l’épidémie de grippe espagnole de 1918, plusieurs travaux ayant montré que les personnes avec de faibles revenus avaient particulièrement souffert.

La politique économique doit éviter que le temporaire ne s’installe

La forte récession que nous connaissons est une conséquence des politiques sanitaires. Elle est malheureusement nécessaire afin de casser la dynamique de la pandémie, au même titre qu’une personne s’étant foulé la cheville doit se reposer. Bien entendu, cela n’apporte que peu de réconfort aux personnes ayant perdu leur revenu. Il est donc essentiel que les mesures sanitaires soient accompagnées de mesures de redistribution pour amortir le choc économique.

Une mesure clé est un soutien de revenu pour les personnes et les entreprises affectées. Le premier bénéfice est que cela soutient leur consommation de biens et services produits dans les secteurs qui ne sont, eux, pas soumis à un confinement. Sans cela, la baisse de la demande des personnes confinées va entraîner une récession également dans les secteurs non confinés. Une deuxième raison de soutenir le revenu est d’éviter que le temporaire ne s’installe. Il convient de préserver la capacité de production pour qu’elle puisse être réactivée une fois l’épidémie passée. En effet, devoir recréer des entreprises qui ont fait faillite durant le confinement, mais qui seraient viables par la suite, est inefficace et il est moins coûteux de les maintenir à flot temporairement. Enfin, le soutien au revenu renforce les mesures sanitaires. Plus le confinement dure, plus le respect des mesures par les personnes s’affaiblit, car sans revenu elles n’ont d’autre choix que de faire fi des prescriptions pour pouvoir subvenir à leurs besoins.

Un élément supplémentaire est de soutenir les perspectives de formation et d’emploi des jeunes. Les entreprises touchées par la récession pourraient restreindre leur offre de formation d’apprentissage, ce qui pénaliserait durablement le développement du capital humain pour le pays dans son ensemble. Il convient aussi de prendre garde à ce qu’une perception selon laquelle les diplômes obtenus en 2020 seraient moins valables ne s’installe, car sans ces diplômes les jeunes concernés verraient leurs perspectives de gain réduites sur toute leur vie.

Se pose bien sûr la question du financement de la politique économique. Pour un pays comme la Suisse, le problème ne se pose pas vraiment. Les pouvoirs publics, et notamment la Confédération, ont une marge substantielle pour augmenter leur dette. Rappelons que celle-ci ne coûte rien, car en ces temps incertains les investisseurs sont trop contents de pouvoir placer leurs fonds dans un actif aussi sûr que les obligations de la Confédération.

Un défi pour la politique économique dans la durée sera d’éviter une hausse des inégalités. Il n’est malheureusement pas à exclure que nous connaissions de nouvelles périodes de confinement plus ou moins étendues. L’expérience montre que les personnes aux revenus les plus faibles seront les plus exposées de par leurs activités et leur manque de réserves. Il faudra alors étendre notre système d’assurances sociales et de redistribution des revenus. Oui, cela représenterait une hausse des charges pour les personnes les mieux loties, mais en cas de retours périodiques de l’épidémie, il faudra bien se faire à l’idée que le monde de décembre 2019 ne sera plus qu’un souvenir.

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